美联储发布数字货币白皮书,剖析CBDC好处和潜在风险

近期,美联储首次发布了关于中央银行数字货币(cbdc)的白皮书《货币与支付—数字化转型时代的美元》,白皮书中CBDC被定义为对公众广泛使用的中央银行的数字负债,而不是商业银行负债,这点和中国央行将数字人民币定位为M0一致。

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白皮书旨在促进关于cbdc的公众对话,并指出该文件并不是要推进任何具体的政策结果,也不是要表明美联储将就发行美国债券。

美联储认为,CBDC应该遵守以下特性:

为家庭、企业和整体经济提供超过任何成本和风险的利益;

比其他方法更有效地产生这种好处;

补充而不是取代目前提供金融服务的货币形式和方法;

保护消费者隐私;防止犯罪活动;得到关键利益相关者的广泛支持。

美联储认为,CBDC可能会提供一系列的好处。例如,它可以为家庭和企业提供一种方便的、电子形式的中央银行资金,具有安全和流动性;给企业家一个创造新金融产品和服务的平台;支持更快更便宜的支付(包括跨境支付);扩大金融体系的渠道。

但同时,CBDC也可能构成某些风险,并将引发各种重要的政策问题,包括它可能影响金融部门的市场结构、信贷的成本和可用性、金融体系的安全和稳定性,以及货币政策的有效性。

美联储同时认为,CBDC的交易需要是最终的、实时完成的,允许用户使用无风险的资产相互支付。如果将来要推出美国CBDC,将通过隐私保护、中介、广泛转移和身份验证来满足美国国内的需求。

美国现有支付系统概述

美国支付系统连接着广泛的金融机构、家庭和企业。在美国,大多数支付依赖于银行间支付服务,如ACH网络或电汇系统,将资金从一家银行的发件人账户转移到另一家银行的收件人账户。因此,银行间支付服务对更广泛的金融体系和经济的运作和稳定至关重要。运营银行间支付服务的公司受到联邦监管,而具有系统重要性的支付公司则受到加强的监管和监管。

银行间支付系统最初可能采用商业银行货币或中央银行货币,这取决于它们的设计。然而,由于央行的货币没有信贷或流动性风险,央行的支付系统往往会支撑银行间支付,并成为更广泛的支付系统的支柱。使用中央银行资金结算银行间支付促进了金融稳定,因为它消除了具有系统重要性的支付系统中的信贷和流动性风险。

对支付系统的最新改进

美国支付系统一直专注于使支付更快、更便宜、更方便、更容易获得。“即时”支付一直是私人和公共部门创新的一个特别活跃的领域。例如,票据交换所开发了RTP网络,这是一个用于低价值支付的实时银行间支付系统。美联储还在建立一种新的银行间结算服务,FedNow服务,计划于2023年推出。这些即时支付服务将使商业银行能够每年每天全天候地向家庭和企业提供支付服务,接受者可以立即获得已转移的资金。这些即时支付服务的增长也可以减少与某些类型的支付有关的成本和费用。

此外,许多通过移动设备访问的以消费者为中心的服务使数字支付更快更方便。这些新的支付服务都可能会带来金融稳定、支付系统的完整性和其他风险。例如,如果非银行支付服务的增长将导致资金从商业银行向非银行业务的大规模转移,从而缺乏商业银行资金带来的同等保护,可能会给金融系统带来运行风险或其他不稳定性。

支付系统面临的剩余挑战

现有的美国支付系统一般都是有效和高效的,某些挑战仍然存在。特别是,相当多的美国人目前无法获得数字银行和支付服务。此外,一些支付,尤其是跨境支付,仍然速度缓慢和昂贵。

随着时间的推移,数字金融服务和商业银行资金变得越来越容易获得,越来越多的美国人开设和维护了银行账户。尽管如此,超过700万,占美国的5%家庭仍然没有银行服务。近20%的人拥有银行账户,但仍依赖于更昂贵的金融服务,如汇票、支票兑现服务和发薪日贷款。

各种公共和私营部门正在进行中的努力,以支持金融包容性。例如,私营部门的世界银行倡议推广低成本、低风险的消费者支票账户。亚特兰大联邦储备银行还成立了一个薪酬纳入特别委员会,这是一个公私合作部门的合作组织,致力于促进弱势群体获得数字支付。

跨境支付目前面临着许多挑战,包括结算缓慢、费用高和可获得性有限。这些摩擦的来源包括货币兑换机制、不同国家法律制度和技术基础设施的变化、时区复杂性以及包括代理行和非银行金融服务提供商在内的中间机构之间的协调问题。与洗钱和其他非法活动有关的监管要求引入了进一步的复杂性。

截至2021年第二季度,从美国向其他国家汇款的平均成本为该交易名义价值的5.41%这些高成本对进行汇款交易的家庭有重大影响。跨境支付的高成本也会影响到那些很少向供应商支付全球费用的小型企业。降低这些成本可以有利于经济增长,加强全球商业,改善国际汇款,并减少不平等。

数字货币相关探讨

技术创新最近引领了一波具有货币特征的数字资产浪潮。这些“加密货币”起源于加密技术和分布式账本技术的结合,这些技术共同为去中心化的点对点支付提供了基础。

加密货币在美国并没有被广泛采用作为一种支付手段。它们仍然受到极端的价格波动的影响,在没有服务提供商的情况下很难使用,并且对交易吞吐量有严重的限制。许多加密货币也产生了巨大的能源消耗并使消费者容易受到损失、盗窃和欺诈的影响。

稳定币是一种最近的加密货币,它将其价值与一个或多个资产挂钩,如主权货币或商品。如今,与美元有关的稳定币主要用于促进其他数字资产的交易,但许多公司正在探索如何将稳定币作为一种广泛的支付方式。

对稳定币安排的全面讨论超出了本文的范围。然而,总统的金融市场工作组(PWG),与联邦存款保险公司(FDIC)和货币监理署(OCC)一起,最近发布了一份关于支付稳定币的报告。PWG的报告指出,精心设计和受到适当监管的稳定币可能会支持更快、更高效、更具包容性的支付选择。然而,PWG的报告还指出,稳定币作为一种支付手段的使用可能会增加运行不稳定、支付系统中断和经济权力集中PWG的报告强调了监管机构在降低这些风险方面的权力缺口。

为了解决支付稳定币的风险,PWG的报告建议国会迅速采取行动,制定立法,确保支付稳定币和支付稳定币的安排遵循一致和全面的联邦监管框架。这类立法将补充有关市场完整性、投资者保护和非法融资的现有监管。

中央银行数字货币

美联储正在考虑CBDC可能如何适应和融入美国货币和支付的格局。对潜在CBDC的一个关键测试是,它是否会被证明优于其他可能解决本文中概述的关注问题的方法。

如上所述,CBDC被定义为美联储的数字负债。今天,美联储的纸币(即实物货币)是唯一可向公众开放的央行货币类型。就像现有的商业银行货币和非银行货币形式一样,CBDC将使普通公众能够进行数字支付。然而,作为美联储的一种负债,CBDC将不要求存款保险等机制来维持公众信心,CBDC也不会依赖潜在资产池的支持来维持其价值。CBDC将是可供公众使用的最安全的数字资产,没有相关的信贷或流动性风险。

美联储将继续探索CBDC的广泛设计方案。虽然还没有决定是否要进行CBDC,但迄今为止的分析表明,潜在的美国CBDC,将通过隐私保护、中介、广泛转移和身份验证来满足美国的需求。

隐私保护:保护消费者的隐私至关重要。然而,任何CBDC都需要在保护消费者的隐私权和提供阻止犯罪活动所需的透明度之间取得适当的平衡。

中介:《联邦储备法案》没有授权联邦储备委员会为个人开立直接账户,这些账户将代表美联储在金融体系和经济中的角色显著扩大。在中间化模式下,私营部门将提供账户或数字钱包,以促进CBDC持有和支付的管理。潜在的中介机构可能包括商业银行和受监管的非银行金融服务提供商,并将在CBDC服务的开放市场上运营。尽管商业银行和非银行将为个人提供服务,然而管理他们持有的CBDC和支付CBDC本身则将是美联储的一种责任。中间模式将促进使用私营部门现有的隐私和身份管理框架,利用私营部门的创新能力并减少对运转良好的美国金融体系造成颠覆性破坏。

可转让性:一个CBDC要想作为一种可广泛获取的支付方式,就需要在不同中介机构的客户之间随时转移。在不同中介机构之间无缝转移价值的能力,允许资金在整个经济中自由流动,从而使支付系统更加高效。

身份验证:美国的金融机构受到旨在打击洗钱和为恐怖主义融资的健全规则的约束。一个CBDC将需要被设计成遵守这些规则。在实践中,这将意味着CBDC中介将需要验证访问CBDC的人的身份,就像银行和其他金融机构目前验证其客户的身份一样。

用途:CBDC的交易需要是最终的、实时完成的,允许用户使用无风险的资产相互支付。个人、企业和政府可能会使用CBDC来购买基本的商品和服务或支付账单,而政府可以使用CBDC来征税或直接向公民支付福利。此外,CBDC可能被编程,例如,在特定时间交付付款。

CBDC的潜在好处

CBDC有可能成为支付系统的新基础,以及不同支付服务之间的桥梁,包括传统的和新的。它还可以在快速数字化的经济中保持安全和可信的央行资金的中心地位。

第一,安全地满足支付服务的未来需求和需求

美国的CBDC将为公众提供广泛的数字资金渠道,没有信贷风险和流动性风险。因此,它可以为私营部门的创新提供一个安全的基础,以满足当前和未来对支付服务的需求。私人数字货币的所有选择,包括稳定币和其他加密货币,都需要采用降低流动性风险和信贷风险的机制。但所有这些机制都不完善。在我们快速数字化的经济中,私人数字货币的扩散可能会给个人用户和整个金融系统带来风险。美国的CBDC可以在支持私营部门创新的同时减轻这些风险。

CBDC也可能有助于为各种规模的私营企业在支付创新方面创造公平的竞争环境。对于一些规模较小的公司来说,发行一种安全、稳健的私人资金的成本和风险可能令人望而却步。CBDC可以克服这一障碍,并允许私营部门的创新者专注于新的接入服务、分销方法和相关的服务提供。

最后,CBDC可能会产生新的能力,以满足数字经济不断发展的速度和效率的要求。例如,如上所述,CBDC可能被编程为在特定时间交付支付。此外,CBDC可能被用于进行小额支付——通常发生在网上的金融交易,涉及非常少的资金——传统的支付系统不一定是为了便利的。

第二,改善跨境支付方式

CBDC有潜力通过使用新技术、引入简化的分销渠道,以及为跨司法管辖区的协作和互操作性创造额外的机会,来简化跨境支付。要实现这些潜在的改进,就需要进行重大的国际协调,以解决诸如共同标准和基础设施、能够进入任何新基础设施的中介机构类型、法律框架、防止非法交易以及执行的成本和时间等问题。

第三,支持美元的国际角色

CBDC的另一个潜在好处可能是保持美国在国际上的主导地位。美元美元是世界上使用最广泛的支付和投资的货币;它也是世界上的储备货币。美元的国际角色使美国受益,其中包括降低了美元的交易和借贷成本。美元的国际作用也使美国能够影响全球货币体系的标准。

如今,由于美国的深度和流动性,美元在全球被广泛使用。金融金融市场,美国的规模和开放性。经济方面的信任,以及国际社会对美国的信任。法律制定和法治。然而,重要的是要考虑一个许多国家和货币联盟可能引入共同体的潜在国家的影响。一些人认为,如果这些新的cbdc比美国现有的形式更有吸引力。全球对美元的使用可能会减少。CBDC可能有助于保持美元的国际作用。

第四,财务纳入

促进金融包容——尤其是对经济上脆弱的家庭和社区——是美联储的一个高度优先事项。私营部门的电子交易账户促进数字支付;实现快速和具有成本效益的纳税;使工资、退税和其他联邦支付能够快速和经济地交付;为人们提供安全的储蓄方式;促进获得信贷。

一些人认为,CBDC可以减少金融包容方面的常见障碍,并可以降低交易成本,这可能对低收入家庭尤其有帮助。进一步的研究将有助于评估CBDC扩大财政纳入的潜力,包括针对服务不足和低收入家庭的案例。

第五,扩大公众对中央银行资金的安全访问范围

现金是目前唯一可向公众开放的央行货币,它仍然是一种重要而流行的支付方式。根据2020年的一项调查,美国现金占交易的比重为19%(按价值计算6%)。美联储致力于确保现金的持续安全和可用性,并正在考虑将CBDC作为扩大安全支付选择的一种手段,而不是减少或替代它们。

然而,在一些司法管辖区,数字支付已经迅速取代了现金。美国的现金使用量从2012年的40%(按价值计算为12%)下降到2020年的19%,而其他国家的下降速度则更快。例如,在瑞典,同期现金支付的比例从33%下降到不到10%。在中国,50%的销售点(POS)支付是通过移动钱包或应用程序支付的,而现金只占POS支付的13%。如果这些趋势出现在美国,消费者可能希望选择数字化的央行货币,就像现金一样,不会有信贷或流动性风险。

CBDC的潜在风险和政策考虑因素

尽管CBDC的引入可能有利于美国。消费者和更广泛的金融体系,也会带来复杂的政策问题和风险。下面描述的每个问题都需要进一步的研究和分析。

第一,金融部门市场结构的变化

一个CBDC可以从根本上改变美国金融体系的结构,因为它改变了私营部门和央行的角色和责任。

银行目前(在很大程度上)依赖存款来提供贷款。一个广泛使用的CBDC将作为商业银行货币的终结——或者对于一个有息的CBDC来说,近乎完美的替代品。这种替代效应可以减少银行系统中的存款总额,从而反过来增加银行资金费用,减少信贷可用性或提高家庭和企业的信贷成本。同样,一个有息的CBDC可能会导致投资者从其他低风险资产的转移,如货币市场共同基金的股票、美国国库券和其他短期工具。放弃这些其他低风险资产,可能会降低信贷可用性,或提高企业和政府的信贷成本。

CBDC的设计选择可能会缓解这些担忧。例如,一个无息的CBDC作为商业银行资金的替代品,其吸引力较小。此外,央行可能会限制终端用户可以持有的CBDC的数量。

一个CBDC可以刺激银行和其他行动者的创新,并将成为比许多其他产品更安全的存款替代品,包括稳定币和其他类型的非银行货币。即使没有CBDC,这些形式的非银行货币也可能导致存款从银行转移。

第二,金融体系的安全与稳定性

因为央行的货币是最安全的货币形式,一个被广泛使用的CBDC对厌恶风险的用户特别有吸引力,尤其是在金融系统面临压力的时期。将其他形式的货币——包括在商业银行的存款——快速转换为CBDC的能力,可能会使对金融公司的运营更有可能或更严重。诸如审慎监管、政府存款保险和获得央行流动性等传统措施,可能不足以在出现金融恐慌时,避免商业银行存款大量流入CBDC

与与金融部门市场结构相关的担忧一样,其中安全领域的担忧可能会通过CBDC的设计选择得到缓解。例如,中央银行对CBDC不支付利息。尽管如此,由于央行的负债基本上是无风险的,储户在危机中可能更喜欢CBDC而不是银行存款,即使CBDC的回报率吸引力较低。央行可以通过限制终端用户可能持有的CBDC总量来解决这一风险,或者限制终端用户可能在短期内可能积累的CBDC数量。

第三,货币政策实施的效力

CBDC的设计将影响它可能如何影响货币政策。在当前的“充足储备”货币政策制度下,美联储主要通过设定美联储的管理利率来控制联邦基金利率和其他短期利率的水平。这种制度不需要积极管理储备的供应。外汇储备数量的预期日波动水平通常对联邦基金利率和其他短期利率的水平影响不大。

在这个框架下,CBDC的引入可能会通过改变银行系统中的储备供应来影响货币政策的实施和利率控制。在无息CBDC的情况下,公众对CBDC需求的水平和波动性可能与目前影响银行系统储备金数量的其他因素有关,比如实物货币的变化或隔夜回购协议。在这种情况下,CBDC的下降导致了储备的相应增加,这只会使储备更加充足,而对联邦基金利率的影响很小。

同样,如果初始储备供应足够大,能够提供足够的缓冲,那么降低储备的CBDC的增加也会对联邦基金利率没有什么影响。从长期来看,美联储可能不得不增加资产负债表规模以适应CBDC增长,类似于发行不断增加的实物货币对资产负债表的影响。这种需求将得到缓解,因为对CBDC的需求直接或间接地改变了包括实物货币在内的美联储非准备金负债。此外,美联储可能需要提高平均储备水平,以便为CBDC的意外增长提供足够的缓冲。否则,这些激增可能会使银行系统的储备金总额低至“充足”水平,并给联邦基金利率带来上行压力。

如果CBDC的计息水平与其他安全资产的回报率相当,那么CBDC和货币政策实施之间的相互作用将更加明显和复杂。在这种情况下,公众对CBDC的需求的水平和波动性可能会相当大。消费者、企业和其他可能的公司可能决定削减银行存款、国库券和货币市场共同基金投资,增加CBDC的持有。

在这种情况下,外国对CBDC的巨大需求将进一步使货币政策的实施复杂化。随着时间的推移,利率的变化和其他市场因素也会显著影响公众对CBDC的需求。为了维持充足的外汇储备供应,美联储可能需要大幅扩大其证券的持有规模。市场发展可能对CBDC需求的变化产生实质性影响,这也可能给管理储备和实施政策带来挑战。

除了这些储备管理效应之外,一篇迅速扩大的经济文献认为,带息CBDC作为一种新的政策工具具有更广泛的潜力,并对货币政策的影响渠道产生相关影响。研究的问题包括主题如CBDC对银行存款和银行贷款的潜在影响,CBDC对家庭和企业的经济决策的潜在影响,和可能的交互CBDC与美联储的其他工具进行货币政策来实现其宏观经济目标。这些和相关的主题都是活跃的研究领域,随着时间的推移,它们无疑会产生更多的见解。

第四,隐私与数据保护与金融犯罪的防范

任何CBDC都需要在保护消费者隐私权和提供阻止犯罪活动所需的透明度之间取得适当的平衡。

消费者隐私:通用CBDC将生成用户的金融交易数据,就像今天商业银行和非银行货币生成这些数据一样。在美联储将考虑的中间化CBDC模型中,中介机构将通过利用现有工具来解决隐私问题。

预防金融犯罪:与此相关的是,金融机构必须遵守一套旨在打击洗钱和为恐怖主义融资的健全规则。这些规则包括客户尽职调查、记录保存和报告要求。如上所述,任何CBDC都需要以便于遵守这些规则的方式进行设计。CBDC有一个明显的优势,即将私营部门的合作伙伴与已建立的项目进行合作,以帮助确保遵守这些规则。

第五,弹性和网络安全

对现有支付服务的威胁——包括运营中断和网络安全风险——也将适用于CBDC。任何针对CBDC的专用基础设施都需要对这种威胁具有非常强的弹性,而CBDC基础设施的运营商也需要保持警惕,因为坏人会使用越来越复杂的方法和策略。CBDC设计适当的防御可能特别困难,因为CBDC网络可能比现有的支付服务有更多的入口点。

尽管保护CBDC是具有挑战性的,但如果CBDC的设计具有离线功能(也就是说,如果它允许在没有上网的情况下进行一些支付),它可以增强支付系统的运营弹性。如今,许多数字支付无法在自然灾害或其他大规模中断期间执行,受影响的地区必须依靠面对面的现金转账行动。各央行目前正在研究线下CBDC支付方式是否可行。

最后美联储希望能够继续讨论以下问题:

1.本文可能存在哪些未提出的CBDC的潜在利益、政策考虑或风险?

2.CBDC的一些或全部潜在好处能否以不同的方式更好地实现?

3.CBDC会影响财务包容性吗?纳入研究的净效应是积极的还是消极的?

4.CBDC是否影响了美联储有效执行货币政策的能力,以追求其最大就业和价格稳定目标的能力?

5.CBDC如何影响金融稳定性?净效应对稳定性是积极的还是消极的?

6.CBDC会对金融业产生不利影响吗?与稳定币或其他非银行货币相比,CBDC对金融行业的影响会有何不同?

7.可以考虑使用哪些工具来减轻CBDC对金融部门的任何不利影响?其中一些工具会降低CBDC的潜在好处吗?

8.如果现金使用量下降,那么保护公众获得一种可广泛用于支付的中央银行资金的途径重要吗?

来源:博通分析